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任正言:坚持以稳促进 金融改革发展的逻辑与经验

聚行业--金改 新浪网   作者: 任正言  2018-01-04 11:44

金改-全文略读:中国金融业改革发展的内在逻辑及经验总结作为整个经济体制改革的重要组成部分,中国的金融改革发展始终伴随着社会主义市场经济体制改革尤其是实体经济改革开放而持续推进,与整体经济体制改革进程相衔接、与之配套并为之服务,呈现出一个内部连贯、逻辑一致的过程...

 

金改--任正言:坚持以稳促进 金融改革发展的逻辑与经验

 

 新世纪中国金融改革发展的背景和起点

 

 自1978年党的十一届三中全会作出改革开放的决定以来,中国金融业开始了从计划经济体制向市场经济体制的深刻转轨。在传统的计划经济背景下,金融活动更多从属于财政活动,服从于经济计划,金融发展处于被抑制状态。随着人们对社会主义市场经济认识的逐步深化,以及改革开放进程的不断推进,需要尊重金融自身发展规律,对金融体系进行重大改革,减少干预,不断增强市场对配置金融资源的作用。

 

 ★建立双层银行体系,引进市场金融体系基本结构

 

 20世纪70年代末80年代初,我国尚处于向市场经济转轨的早期,当时的经济体制改革主要强调改变政府直接干预市场的做法,即通过政府调控影响市场,由市场引导企业,而不是由国家直接调控企业。1979年,国家决定在固定资产投资领域进行将财政拨款改为银行贷款的“拨改贷”试点,这要求银行改变其国家计划执行者和国家财政出纳员的角色。

 

 在这个背景下,按照邓小平同志“要把银行真正办成银行”的指导思想,当时金融领域改革的主要任务是引进现代市场化金融体系的基本结构,厘清政府在金融领域的职能边界,重点是通过政企分开,将中央银行和商业性金融体系分开,构建一个双层银行体系。在这个体系中,中央银行专注于宏观调控、金融监管和为银行提供支付清算等金融服务;专业性金融机构则从人民银行独立出来,向企业和居民提供专业金融服务。按照该思路,自1979年开始,中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行等金融机构先后建立或恢复建立。建立双层金融体制是我国金融改革的第一步,具有非常重要的意义,否则后面对金融机构、市场、监管、调控的一系列改革都无从谈起。

 

 ★完善公司治理结构,推动国有专业银行向商业化转型

 

 20世纪90年代早中期,工行、农行、中行、建行还是国有专业银行,分别服务于工商业、农业、国际业务和项目建设等领域,相互之间缺乏充分竞争。同时,这些银行还承担着各自领域的一些政策性业务,一旦国家有要求,银行必须予以支持。这显然不符合竞争性市场的基本要求,也不利于金融健康发展。

 

 1992年,党的十四大正式提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”,第一次把“社会主义基本制度和市场经济结合起来”。1993年,党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,初步形成了社会主义市场经济基本框架。建立社会主义市场经济必然要求推动专业银行向商业银行转型,建立市场化的金融机构。而且,按照党的十四届三中全会关于建立现代企业制度的要求,银行作为商业性机构也应像国有企业一样进行公司治理改革,剥离政策性业务,转变为市场竞争主体。

 

 基于上述考虑,1993年12月,国务院发布《关于金融体制改革的决定》,决定成立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行,专门承担政策性金融服务。同时,要求专业银行逐步改革转变为国有独资商业银行,只承担商业性业务,不再按专业领域划分业务,相互之间可以交叉、竞争,以便改进服务。1995年,《商业银行法》出台,从法律上将四家专业银行正式定位为国有商业银行。

 

 ★启动汇率改革,配合实体经济对外开放

 

 1979年,为吸引外资,实施对外开放战略,我国颁布了《中外合资经营企业法》。1981年,我国启动汇率改革,人民币兑美元汇率从过去的1美元兑1.53元人民币改为双轨制,即贸易汇率1美元兑2.8元人民币,非贸易汇率不变。这是金融领域改革比较早的一项工作,在当时是相当大的变化。后期,企业要求取消外汇管制的呼声越来越高,但当时思想还不够解放,各方面顾忌较多,采取了过渡性措施,即开始实行外汇留成制度。实际上,外汇留成的本质仍是双轨汇率制度,容易造成价格体系扭曲,甚至寻租、腐败。1993年筹备党的第十四届三中全会过程中,党中央、国务院开始酝酿设计新一轮外汇体制改革。1994年1月1日,正式宣布“改革外汇管理体制,建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场”,取消外汇留成制度和外汇兑换券的流通使用,人民币官方汇率和外汇调剂市场汇率并轨,将人民币兑美元汇率统一为1美元兑8.7元人民币。同时,决定实施银行结售汇制度,建立分层次、统一的外汇市场。这标志着人民币汇率形成机制改革迈出了重大步伐,开始转向以市场供求为基础,人民币汇率在外汇资源配置中开始发挥重要作用。

 

 ★加强整顿,应对亚洲金融风波冲击

 

 到1997年亚洲金融风波前,金融改革发展取得不少重要进展,但由于金融标准规制不规范、公司治理结构不完善、资本金不充足等原因,金融体系出现一定程度的混乱,不仅案件频发,还普遍存在不良贷款率高、市场恶性竞争等一系列问题。在亚洲金融风波冲击下,银行业积累了大量不良贷款,相当一部分金融机构经营困难,甚至关闭破产。当时国内外一些学者和媒体认为,中国大型国有商业银行已经到了“技术性破产”的边缘,银行体系迟早会出大问题。

 

 这一阶段金融领域的主要任务是进行整顿并支持国有企业脱困。一是调整金融体系的结构。当时整个经济体制改革需要在适当分权的基础上,建立合理的中央与地方关系。但在金融方面,需实行垂直管理,减少地方对金融的干预,治理金融“三乱”。因此,1997年第一次全国金融工作会议对金融体系的组织结构作了一系列调整,明确人民银行和国有商业银行分支机构党组和人事不再由地方领导。二是补充国有独资商业银行资本金。1998年,由财政部发行2700亿元特别国债筹集资金补充四家银行资本金。同时,将国有商业银行所得税税率从55%的所得税外加7%的调节税下调至33%,提升商业银行利用内源性融资增加资本金的能力。三是配合国家应对亚洲金融风波造成的重大冲击进行恢复。一方面决定通过债转股减轻国企债务负担,另一方面于1999年成立了信达、长城、东方、华融四家资产管理公司剥离大型银行不良资产,帮助国企休养生息,摆脱大量职工下岗和效益下滑的困境。

 

 总的来看,经过二十多年的改革探索,到20世纪末我国初步建立了与社会主义市场经济相适应的现代金融组织体系、金融市场体系、金融调控和监管体系,市场在资金配置中的作用明显增强,也使我国成功抵御了亚洲金融风波的冲击。但同时,金融领域的转轨特征和传统计划经济色彩仍较明显,一些重大体制机制问题还有待解决。尤其是,为配合服务国企改革攻坚和应对亚洲金融风波的影响,金融体系的健康性遭受一定冲击,国有商业银行和农村金融体系形成了巨大规模的坏账,资本账户可兑换、利率汇率市场化等改革未能按计划推进。如果不妥善解决健康性问题,金融机构和金融市场就很难继续为实体经济改革发展提供支撑,如果处理不及时、不妥当,甚至可能爆发金融危机,拖累实体经济发展。而且新世纪初中国加入世界贸易组织后,扩大开放有了更高要求,金融改革开放也面临更多新的任务和挑战。

 

 新世纪以来金融改革发展主要进展

 

新世纪以来,尤其是党的十八大以来,在党中央、国务院的正确领导下,我国金融改革开放发展取得重大进展,大型国有商业银行成功股改上市,银行业金融机构资产质量、经营效益不断提升,多家机构入选全球系统重要性金融机构,金融体系健康性明显提升;坚持市场化方向,遵循渐进可控原则,不断深化利率汇率市场化改革,基本完成利率市场化改革,人民币汇率弹性显著增强,市场配置金融资源的能力不断提高;宏观审慎政策框架不断完善,成功应对了百年一遇的国际金融危机的冲击,守住了不发生系统性金融风险的底线;以场外市场和机构投资者为主的债券市场快速发展,市场深度和广度显著提升,有效促进直接融资比重提高;金融业双向开放不断扩大,人民币国际化扬帆起航并成功加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子,我国金融国际竞争力和影响力显著提高,整个金融业发展迈入新时代。

 

 ★深化银行业改革

 

 由于长期的政企不分、产权模糊、管理低效等历史原因,我国的金融机构积累了严重的系统性风险。20世纪90年代末,按照当时较低的会计标准,我国银行业不良率在30%左右,虽然1999年剥离了1.4万亿元不良资产,但大型国有商业银行历史包袱仍然很重,不良率依然过高,资本充足率依然很低,甚至为负。因此,迫切需要采取强有力措施,下大的决心,对银行业进行全面深刻的改革,清理财务不健康问题,对金融机构特别是有影响的大型金融机构进行财务重组,使其恢复到健康状态。

 

 要真正实现我国金融机构的健康化,首要是引入国际上更高的标准,提高金融规制的规范化程度。当时银行的贷款分类很不合理,主要采用期限法(“一逾两呆”),结果导致大量不良资产被掩盖。基于此,2001年颁布了《金融企业会计制度》,对会计准则进行了改进,同时开始实行贷款五级分类制度。这都是非常实质性的、基础性的工作,有助于弄清楚银行不良资产的真实情况,摸清家底,为后续金融机构健康化发展奠定基础。

 

大型国有商业银行股改上市

 

 建立规范化的金融规则标准后,金融机构财务状况基本合格,但要跟上国民经济迅速发展的步伐,还需要不断增强资本实力。2002年2月,朱镕基总理在第二次全国金融工作会议上指出,要对国有独资商业银行进行股份制改造,条件成熟的可以上市。对银行等金融机构而言,上市除了可以筹集资本外,更重要的是可以按照现代企业制度建立公司治理结构,提升透明度。只有受到来自广大投资者特别是股票市场投资者和战略投资者的压力和监督约束,金融机构才有足够动力加强财务和风险管理。

 

 由于当时的财政资源十分紧张,党中央、国务院在通盘考虑国家可用于金融改革的资源以及运用这些资源对宏观经济的影响后,明确提出了“抓两头、带中间”改革总体战略,即集中有限资源重点推动政策性历史包袱较重的大型商业银行和农村信用社改革,带动政策性历史负担较轻的股份制和城市商业银行等其他金融机构立足自身进行改革发展。

 

 2003年5月19日,人民银行行长周小川向国务院作了关于《改革试点——国有商业银行的财务重组》的汇报。这份报告在认真总结我国经济与金融体制改革经验的基础上,研究论证各种可能的注资资源选择,创造性地提出运用国家外汇储备注资大型商业银行,并详细设计了核销已实际损失掉的资本金、剥离处置不良资产、外汇储备注资、境内外发行上市的“四部曲”方案。2003年9月,党中央、国务院原则通过了关于国有独资商业银行股份制改革的总体方案。为推进该项工作,国务院成立了国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组,办公室设在人民银行。 

 

 推进国有商业银行股改上市的过程也是形成共识的过程。在税收方面,财政部门给予了较大支持,同意按照新的会计准则核销损失,解决国有商业银行养老退休、医疗、住房货币化等历史包袱,并暂缓银行业营改增,同时将营业税税率从8%降到5%。在注资方式方面,当时也有一些争议。有观点认为,通过再贷款进行注资即可,不需要其他改革方案。最后经过反复征求意见,使用外汇储备注资这个新方案得到国内和国际社会的广泛支持。在机构选择方面,最初因担心改革花费资金太多,只定了一家进行改革。实际上如果只选择一家,其容易与中央讨价还价;选择两家改革,可以形成相互竞争的局面。最后事实证明选择两家进行改革达到了很好的效果。在战略投资者方面,当时有观点认为引进的战略投资者应是商业银行,这样可以借鉴其经营管理经验、引进新产品和客户等,但另一种观点是引进投资者应主要考虑资本,只要投资者关心资本回报率,就会通过多种方式促进银行发展。后来,大型国有商业银行也引入了高盛、淡马锡等非银行的战略投资者,事实表明它们的投资持续期反而比国外商业银行更长。

 

 2003年以来,中行、建行、交行、工行、农行陆续进行股份制改革并成功上市,初步建立了相对规范的公司治理结构,内部管理和风险控制能力不断增强,市场约束机制明显增强,资产规模和盈利水平均位居全球前列。2016年末,商业银行业资本充足率13.3%、拨备覆盖率176.4%,资本充足率显著提高。2011年以来,中行、工行、农行和建行先后入选全球系统重要性银行(G-SIBs)。改革的实践充分证明,党中央、国务院关于大型商业银行改革的重大决策部署是完全正确的,正是通过改革,大型金融机构的健康性实现了质的飞跃,我国才能成功抵御2008年国际金融危机的严重冲击。

 

农村信用社改革深入推进

 

 新世纪之初,农村信用社资产大概占到金融系统总量的10%左右,不良资产在50%左右。2002年末,全国共有农村信用社2535个,其中97.8%资不抵债。为克服农村金融服务不断萎缩和农村金融机构可持续发展能力薄弱等问题,2003年6月,国务院决定在浙江等8个省份实施农村信用社改革试点。

 

 考虑到农村信用社比较分散,情况参差不齐,当时改革设计了正向激励机制,把中央银行专项贷款和专项票据的兑付与农村信用社实际改革成效相挂钩,充分调动地方政府和农村信用社的积极性,引导农村信用社逐步“上台阶”。第一个台阶,参加改革的农村信用社,必须对改革计划作出承诺,然后才能获得资金支持和相关鼓励政策。第二个台阶,农村信用社必须使资本充足率上升到0的水平后,人民银行方可用专项票据置换其不良资产,同时向农村信用社支付专项票据利息。第三个台阶,专项票据两年到期后,农村信用社资本充足率提高到2%,公司治理和不良资产消化也达到相应指标,经过验收确认,人民银行可以将票据兑现成现金。

 

 在正向激励约束机制作用下,农村信用社资产质量、盈利能力、支农资金实力、可持续性经营能力均得到明显提高,“花钱买机制”的政策效应不断显现。2016年末,全国农村信用社资本充足率11.6%,与2002年末相比提高了20.1个百分点。农村信用社自2004年实现首次轧差盈利后,利润总额快速增长,2016年末,累计实现盈利13437亿元。

 

 ★稳步推进利率汇率市场化改革

 

 在金融机构和金融市场逐步健康化、规范化之后,金融改革发展的基础不断巩固,特别是2013年党的十八届三中全会更加鲜明地提出“使市场在资源配置中起决定性作用”,在认识和要求上迈上了一个新的大台阶,作为资金主要价格的利率、汇率市场化改革得以再次提速。

 

利率市场化改革实现重大突破

 

 利率市场化改革的要点是体现金融机构在竞争性市场中的自主定价权,通过差异化定价优化资源配置。从调控的角度看,特别是从以直接调控转向以间接调控为主的过程中,需要有一个顺畅、有效的利率传导机制,并对市场价格形成产生必要的影响。这都要求必须进行改革,形成市场化的利率定价和传导机制。

 

 实现利率市场化是一个长期过程。1993年12月,国务院发布《关于金融体制改革的决定》,提出了利率市场化改革的基本设想。1996年6月1日,人民银行取消同业拆借利率上限管理,由拆借双方根据市场资金供求自主确定,这标志着利率市场化迈出了具有开创意义的一步。进入新世纪后,人民银行按照“放得开,形得成,可调控”的原则,“先贷款后存款、先大额后小额,先外币后本币”的总体思路,继续稳步推进利率市场化,着力完善市场化的利率调控传导机制,给予金融机构更大利率定价自主权,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。2006年,人民银行组织构建了上海银行间同业拆放利率(Shibor),为各类金融产品交易定价发挥了基准作用。同时,分步有序扩大存贷款利率浮动范围,抓住成功应对2008年国际金融危机的有利时机,加快推进利率市场化改革,分别于2013年7月20日、2015年10月24日放开贷款利率下限和存款利率上限管制。

 

 一般而言,存款利率关系到全社会的资金成本,其市场化对国民经济的影响更加广泛而深刻,完全放开的条件也相对较高。从国际经验看,放开存款利率管制是利率市场化进程中最为关键、风险最大的阶段,一般应置于相对靠后的阶段推进。存款利率市场化这个利率市场化的最后一步,是分若干小步迈出来的。在过去的几年中,存款利率浮动上限经过多次调整直到最后放开,走了五步。2015年10月存款利率上限的最终放开,标志着我国持续20多年的利率市场化基本完成,这在利率市场化改革以及整个金融改革历史上都具有里程碑意义。

 

 在推动利率市场化的同时,货币政策调控框架也在逐步从数量型为主向价格型为主转型。在利率市场化逐步推进的背景下,人民银行在探索构建利率走廊机制方面取得了很好的效果。例如,为稳定短期利率,持续在7天回购利率上进行操作,通过开展常备借贷便利(SLF)操作,按需足额提供短期流动性支持,探索发挥其利率作为利率走廊上限的作用。

 

汇率市场化改革稳步推进

 

 我国汇率市场化改革也走过了较长阶段。新世纪之初,大型商业银行改革刚刚提上议程,很多金融机构的公司治理和抗风险能力尚不足以有效抵御汇改可能带来的风险,因此一方面采取内部磋商的金融对外交流与合作,化解外部压力;另一方面果断决定先行改革国有商业银行和农村信用社,待这两项改革取得重要进展,宏观调控走上正轨,诸多基础条件成熟之后才正式启动汇改。实践证明,这样的金融改革顺序决策和战术安排是合理的,尽可能地降低了汇改的风险。

 

 2005年,经过两年多的精心准备和周密部署,人民银行按照“完善人民币汇率形成机制,保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定”的要求,遵循“主动性、可控性、渐进性”原则,再次启动人民币汇率改革。2005年7月21日,我国宣布开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,人民币汇率不再盯住单一美元。这要求人民币汇率更多反映经济基本面尤其是国际经常项目收支平衡情况,汇率形成主要由外汇市场的供求关系决定。沿此改革思路,经过2007年、2012年和2014年连续三次调整,人民币兑美元交易价日浮动幅度从3‰扩大至2%,同时央行基本退出常态外汇干预,人民币汇率弹性显著增强。随着外汇市场对外开放水平的不断提高,金融机构自主定价和风险管理能力不断增强,2015年8月11日,人民银行宣布完善人民币兑美元汇率中间价报价机制,强调中间价报价要参考上日收盘汇率,以反映市场供求变化。2017年5月,在中间价报价模型中新增“逆周期因子”,以适度对冲市场顺周期因素,使中间价更加充分地反映宏观经济等基本面因素。

 

 1997年到2017年8月,人民币兑美元汇率在6.09~8.30区间波动,波动幅度远小于其他主要经济体和新兴市场经济体货币,在合理均衡水平上保持了基本稳定。同时,汇率市场化改革对我国经济转型发展和走向均衡产生了积极影响,为宏观调控创造了有利条件,在应对国内外形势变化中发挥了重要作用。

 

 ★实施逆周期调控并成功应对国际金融危机

 

 新世纪以来,在经济发展的不同阶段,货币政策根据经济金融形势和物价水平的变化情况,适时适度进行调整,始终坚持金融服务实体经济的本质要求,为经济平稳健康发展和社会主义市场经济改革营造了适宜的金融环境。

 

货币政策调整灵活适度

 

 中国经济自2003年进入新一轮上升周期,经济增长速度加快,物价水平有所上升。人民银行及时调整货币政策操作,综合运用中央银行票据、存款准备金等多种货币政策工具,加强流动性管理和货币信贷调控,适当回收流动性,抑制了货币信贷增长偏快的势头。2003~2007年,先后15次上调存款准备金率,对冲了外汇占款所投放流动性的大约80%。其中,2007年是调控力度最大的一年,10次上调存款准备金率,6次上调存贷款基准利率。

 

 2008年美国次贷危机蔓延加深,国内外经济金融形势发生重大转变,一些金融改革发展任务被迫暂停,首要工作是配合国家应对金融危机冲击。人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院应对危机的一揽子计划,及时调整了货币政策的方向、重点和力度,将全年新增贷款预期目标提高至4万亿元左右,指导金融机构扩大信贷总量,并与结构优化相结合,向“三农”、中小企业和灾后重建等倾斜;综合运用多种工具,采取一系列灵活、有力的措施,及时释放确保经济增长和稳定市场信心的信号,5次下调存贷款基准利率,4次下调存款准备金率,保持银行体系流动性充分供应,促进货币信贷合理平稳增长,帮助中国经济在2009年率先实现企稳回升。

 

 对于应对危机的临时性刺激措施,出拳要猛、收拳也要及时。考虑到中国易热不易冷的体制特征,宽松货币条件可能产生一定的副作用,随着形势好转必须果断决策,适时调整政策取向和力度,及时退出相关刺激措施。2010年10月,周小川行长在北京大学光华管理学院的演讲指出,“根据我的观察,在2009年第二季度,基本上已经看到中国经济强劲复苏,但这种复苏带来了一些问题。因此,在2010年初期,我们很快发现了超调问题,并开始反方向调整,先后三次上调准备金率,以收缩经济中的流动性”,并且强调“如果刺激措施的剂量过大,就可能产生超调问题,如果力度不足,就可能导致经济复苏缓慢”。

 

探索逆周期的宏观审慎政策框架

 

 危机后,国际社会普遍认为宏观不审慎是本次国际金融危机发生的重要原因。这次危机的破坏性如此之大,其中一个原因是危机传染的渠道发生了很大变化,如金融衍生品市场缺乏清算机制,风险的跨市场传染发散非常快。另外,这次危机暴露出金融体系存在非常明显的顺周期性,为此,需要引进一些逆周期的因素,增强系统稳定性,如逆周期资本缓冲、系统重要性附加资本以及更高的流动性要求,同时也要加强金融基础设施管理,建立中央对手方等。这些措施在概念上被命名为宏观审慎政策框架。宏观审慎政策框架的提法在国际上被写入了G20文件,在国内被写进了党的十八大、十八届三中全会的文件,也连续几年被写进了政府工作报告。

 

 人民银行较早在逆周期宏观审慎管理方面进行了创新性探索。2009年下半年中国经济出现复苏迹象,在扩大内需等一揽子经济刺激政策的带动下,人民币贷款快速增长。人民银行对此高度关注和警惕,提出应按照宏观审慎政策框架的原理设计新的逆周期措施。2010年,人民银行通过引入差别准备金动态调整措施,将信贷投放与宏观审慎要求的资本充足水平相联系,探索开展宏观审慎管理。当时大家的认识还不一致,有些事还有争论,2010年底的中央经济工作会议明确提出要使用宏观审慎工具。此后,人民银行不断完善宏观审慎政策,将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估(MPA),逐步将更多金融活动和资产扩张行为纳入宏观审慎管理,并将全口径跨境融资纳入宏观审慎管理。从实践来看,宏观审慎政策框架在促进金融机构稳健审慎经营、维护系统性金融稳定等方面发挥了重要作用,向全球输出了中国经验。

 

 ★构建层次丰富的现代化金融体系

 

 2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出要“建立多层次资本市场体系,完善资本市场结构,丰富资本市场产品”。最初建设多层次资本市场的想法相对比较简单,定义的层次少一些,当时主要考虑建设主板市场和创业板市场,后来逐步认识到,需要建立一个更丰富的多层次资本市场乃至多元化的金融体系。金融体系的多元化涉及很多方面,如金融机构多元化、金融产品创新、多层次金融市场等等。新世纪以来,按照多元化的方向,全面推动由债券市场、货币市场、外汇市场、黄金市场、股票市场等构成的,分层有序、互为补充的金融市场体系规范创新发展。同时,积极探索发展开发性金融,推动设立民营银行,积极稳妥地发展互联网金融,这些都反映了当前我国金融改革发展所处阶段的多元化特点。随着金融市场体系的复杂化、多元化,金融监管也逐步迈向专业化。

 

债券市场实现跨越式发展

 

 上个世纪,债券市场在支持国民经济运行发展中的作用相当有限。而且,由于市场化改革不到位、市场定位不准确、市场约束不健全、市场制度不完善,出现了1992年“327国债期货风波”、银行资金违规进入股市、企业债大量违约等风险事件,使整个金融体系隐含了相当大的风险。这些挫折有其时代背景,也与经济处在转轨早期,计划经济色彩比较浓厚,市场经济的思维、环境尚未建立有关。

 

 新世纪之初的金融改革任务非常重,党中央、国务院决定将债券市场改革任务交由人民银行牵头负责。周小川行长在2005年中国债券市场发展高峰会上明确提出,发展债券市场要以市场经济为思维主线,以合格机构投资者和场外市场为逻辑主线,以完善法规、会计、信息披露和破产制度为环境主线,使有较强分析能力和风险承担能力的机构能够在市场中唱主角。人民银行在认真总结经验教训的基础上,明确了场外市场和定位于机构投资者的发展方向;不断加大市场化改革力度,减少不必要的行政审批,将发行审批制逐步改革为核准制、备案制和注册制;借鉴国际经验,探索行业自律组织和基础设施建设,促进发挥信息披露、信用评级等市场激励与约束机制的作用。

 

 目前,我国债券市场初步形成了以场外市场为主体、场内市场为补充,互联互通的市场体系,2016年末,债券市场托管余额为63.7万亿元,规模位居世界前列。债券市场的发展,大大拓宽了企业和实体经济直接融资渠道,优化了社会融资结构,直接融资比重从2003年的3.9%提升到2016年的27.2%,有效分散了原来高度集中于银行体系的金融风险,增强了整个金融体系的稳定性。

 

开发性金融散发新活力

 

 金融多元化的另一个重要实践就是开发性金融运用。关于是否有必要发展开发性金融,有过一些争论。最初全球思潮不太倾向于开发性金融。不过,2008年国际金融危机后,全球范围内长期公共融资难觅投资者,加之商业性金融体系“惜贷”,国际社会开始重新认识到开发性金融的重要性。新世纪以来,中国初步探索出了一条富有中国特色的开发性金融道路,即服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上有可持续性的金融模式。一方面,这种模式能够自我权衡经济与政策目标,投向周期长、资金需求大、商业机构难以提供的项目,更有利于满足符合国家长期战略和利益以及大额项目建设资金的需求;另一方面,其在服务国家战略的同时,能坚持市场化运作,能够确保机构的长期可持续发展。近年来,以国开行为代表的开发性金融实践表明,在没有财政补贴的情况下,实现了一定回报和财务的可持续性,为“一带一路”建设等国家长期战略和利益作出了贡献,形成了开发性金融的有益实践。

 

金融监管专业水平和协调性不断提升

 

 金融体系从“不健康”到“健康”的过程中,最开始往往倾向于将监管独立出来,寄希望于专门的监管机构能更好地履行监管职责,同时推动本行业更好发展。当时普遍的观点是学西方发达国家的早期经验,实行分业经营、分业监管。

 

 证券业监管职责是最早从人民银行分离出去的。1992年10月,国务院决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,后来证券委员会的发行审核功能合并纳入了证监会。一般而言,资本市场与传统的银行业务相差甚远,而且涉及上市公司监管等专业工作,多数国家的证券业监管大多是独立的,不属于中央银行职责范围,这是比较容易理解的。随后,1998年设立了保监会,加强了对保险业的统一监管。2003年,分设银监会,进一步完善了金融监管体系,明确了银监会、证监会、保监会三家专业性监管机构的目标责任,理清了金融监管和宏观调控之间的责任关系。总体看,分业经营和分业监管模式在提高监管专业性、培养监管人才、防范和化解金融风险、促进金融业改革发展等方面发挥了积极作用。

 

 近年来,随着金融业的改革发展,金融创新活动增多,理财或资产管理类交叉性金融产品加速发展,金融综合经营发展步伐加快。“铁路警察,各管一段”的传统分业监管模式较难适应金融发展新趋势,监管缝隙较大,加大了防范和化解跨市场、跨行业的金融风险的难度。按照国务院的要求,2013年8月人民银行牵头成立了金融监管协调部际联席会议制度。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会,强化监管协调和监管问责,指定人民银行承担委员会办公室工作,牵头防范化解系统性金融风险。

 

 ★推动人民币国际化和资本项目可兑换实现新突破

 

 在持续多年的市场化改革基础上,金融改革发展开始加大国际化的步伐,以前是不具备这个条件的。最近几年,尤其是2008年国际金融危机以后,我国抓住有利时机,顺应市场需求,稳步有序推进人民币国际化和资本项目可兑换。

 

人民币国际化迈上新台阶

 

 人民币国际化起步比设想得要早,主要是因为2008年国际金融危机期间西方国家金融市场一度非常疲弱,加之由于金融危机导致的货币不稳定,市场上缺乏美元,且对美元信心不足,欧元、日元也比较不稳定,国际社会要求改革现有国际货币体系的呼声越来越大,对人民币的欢迎程度超过预期。最早是韩国出于稳定需要,主动要求和我国开展人民币互换。随后陆续有20多个发展中国家提出货币互换,一些发达国家也加入进来。

 

 在国际社会需要,同时于我有利的情况下,人民银行按照党中央、国务院部署,顺势而为,沿着“逐步使人民币成为可兑换的货币”的长期目标,进一步减少不必要的行政管制和政策限制。2009年7月,在上海和广东四市率先启动跨境贸易人民币结算试点,随后逐步扩大至全国。陆续推出人民币合格境外机构投资者(RQFII)、人民币合格境内机构投资者(RQDII)、沪港通、深港通、基金互认、债券通等创新制度安排,完善人民币国际化基础设施体系。经过不懈努力,人民币国际化取得一系列积极成效。据环球银行金融电信协会(SWIFT)统计,2017年8月人民币为第五大国际支付货币,市场份额为1.94%。

 

 随着中国经济和人民币国际地位的不断提升,国际上建议将人民币纳入SDR的声音日益增强。周小川行长在2009年发表文章《关于改革国际货币体系的思考》,激发了国际社会对改革国际货币体系的热烈讨论,以及对增强SDR作用的关注。2015年适逢IMF五年一次的SDR审查,人民币加入SDR面临难得的历史性机遇。党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势,及时作出了推动人民币加入SDR的重要战略部署。2015年11月30日,IMF执董会认定人民币为可自由使用货币,决定将人民币纳入SDR货币篮子,并于2016年10月1日正式生效。这是人民币国际化的重要里程碑,代表了国际社会对中国改革开放成就的高度认可,对中国和世界是双赢的结果。

 

资本项目可兑换改革持续推进

 

 1996年实现经常项目可兑换以后,正当我国研究如何进一步推进资本项目可兑换时,亚洲金融风波爆发了,一些受到较大冲击的国家和地区开始采取资本项目管制抵御风波。我国自身遭受金融风波的冲击也比较严重,国内金融稳定形势比较严峻,资本项目可兑换进程不得不暂停。从2002年下半年开始,我国经济和外贸形势明显改善,国际收支交易规模急剧增加,有经常项目和资本项目双重属性的跨境交易日益增多。在这种背景下,资本项目可兑换进程再次被提上日程。2003年10月,党的十六届三中全会正式重新提出“在有效防范风险前提下,有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制,逐步实现资本项目可兑换”。但当时我国的银行体系不良资产率非常高,亏损严重。如果微观基础不牢固,推进资本项目可兑换的风险就会非常大,因此没有给出具体的改革时间表。由于涉及资本项目可兑换的各方面条件不太成熟以及2008年国际金融危机爆发的影响,我国的资本项目可兑换改革进程一直比较缓慢。国际金融危机后,随着我国经济逐步稳定复苏,党中央、国务院关于资本账户可兑换的提法开始出现积极变化,多次强调要“逐步实现人民币资本项目可兑换”。2013年11月,党的十八届三中全会进一步提出,要“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和跨境资本流动管理体系,加快实现人民币资本项目可兑换”。

 

 从实际效果看,这些年人民币资本项目兑换的方便性取得了很大的进展,并已经体现在我国对外贸易、投资和其他国际经济往来的各个方面。从IMF资本项目交易分类标准下的40个子项来看,目前可兑换和部分可兑换的项目37项,占92.5%,仅剩3项尚未放开。应该说,人民币资本项目可兑换仍是我国经济金融改革开放的一个重要方向,是下一步要重点研究和积极推进的工作。经过这么多年努力,资本项目可兑换已经迈出了相当大的步子,具备了进一步推进的条件。

 

 中国金融业改革发展的内在逻辑及经验总结

 

 作为整个经济体制改革的重要组成部分,中国的金融改革发展始终伴随着社会主义市场经济体制改革尤其是实体经济改革开放而持续推进,与整体经济体制改革进程相衔接、与之配套并为之服务,呈现出一个内部连贯、逻辑一致的过程。新世纪以来的中国金融改革发展的巨大成就来之不易,其间虽有过反复、搁置,但总体进程是不断向前发展的,有很多值得总结的经验。

 

 ★坚持市场化取向,稳步推进金融改革发展

 

 自1992年党的十四大正式提出“建立社会主义市场经济体制”目标以来,中国金融始终坚持市场化取向,按照界定产权、政企分开、依法治国、激励相容、社会监督五个市场经济特征,稳步推进各项改革。

 

 市场经济要求等价交换,前提是界定产权。过去只有人民银行一家银行,现在成立了几百家银行和几千家相对独立的农村信用社,而且很多银行都完成股改上市,产权不断清晰,经营效率大幅提升。在市场经济中,经济决策是分散的,主要由企业和家庭选择和决策,因此必须将政府和企业分开,过去银行是政府和财政的出纳,一切听从于政府,现在自主经营,是发挥资源配置作用的市场主体。产权清晰了,决策分散了,如果没有规矩,就乱了,还得要依法治国。在金融领域,陆续颁布了《人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》,成为宏观调控、监管和银行经营的重要依据。

 

 在法治框架下,市场经济主体的努力和创造力与其物质利益挂钩,能最大限度调动市场主体的积极性,这也是市场经济效率的源泉。过去银行领导干好干坏只体现在政治升迁上,现在银行业已经有了相当的经济激励。但仅有激励是不够的,缺乏现代公司治理和内在约束机制的情况下,单纯的经济激励改革最终不会成功。为此,我国进一步完善了会计准则和披露制度,现在银行每年要披露年报,尤其是上市银行必须接受来自内部和外部的更加严格的监督。

 

 同时,很多市场化改革在推进过程中,难免会面临一些争议。例如,在进行利率市场化改革时,初期可能出现利率中枢上移,对中小微企业的融资有一定影响。再例如,在进行汇率市场化改革时,汇率弹性增强可能放大外贸出口类企业的风险敞口,对一些缺乏经验的企业可能会造成一定冲击。尽管改革或多或少都存在一些成本代价,但与整体经济通过市场机制获得效率改进相比,推进改革是利大于弊的。在推进改革时需要综合权衡利弊,总体大的方向是要坚持有利于优化资源配置和效率改进,不能因“小弊”而失“大利”。

 

 ★坚持问题导向,一切从实际需要出发

 

 从实践来看,我国的金融改革一直立足国情实际,坚持问题导向,缺什么、补什么、建什么。从计划经济向市场经济转轨,首先是缺资本,资本不足将严重影响金融机构的健康性,因此需要针对金融机构资本不足、治理不完善问题,对国有专业银行进行商业化和股份制改造,推进农村信用社改革。其次是缺竞争,对于市场经济而言,其本质是在建立激励约束机制的基础上,通过竞争发现价格,进而通过价格引导资源优化配置,促进经济走向均衡,进而提升经济整体效率,这就需要推进利率、汇率市场化改革,发展多元化、多层次金融机构体系,通过竞争提升效率。再次是缺开放,市场经济本质是打破封闭,走向开放型经济,通过扩大开放可以促进竞争,也会倒逼国内改革,因此需要推动贸易与投资自由化和便利化、汇率市场化、放宽外汇管制三大政策改革,降低市场准入门槛,逐渐使竞争和市场成为普遍使用的政策机制。最后是缺金融市场,现代化的金融体系必然要求高效、富有深度和广度的金融市场,否则金融的价格发现功能就缺乏基础,因此我国加大建设力度,发展了债券市场、衍生品市场、交易所市场、黄金市场、外汇市场、货币市场等等。

 

 另外,有些改革过去曾经打算做,却由于遇到危机等各种各样的原因,被耽搁了下来,需要及时补齐改革短板。比如存款保险制度。2015年5月1日,出台了《存款保险条例》。存款保险制度是市场经济条件下银行体系健康发展的一个重要因素,按道理存款保险制度早就应该建立,但因为各种原因没有做。既然允许大家办银行,现在又提出允许民营资本发起设立中小型银行,改善对社区、农村等薄弱环节的金融服务,就需要建立存款保险制度,按照市场化原则处置银行倒闭问题。

 

 ★坚持以稳促进,通过有力有效调控营造良好金融改革开放发展环境

 

 每一项金融改革的成功推进都离不开良好的经济金融环境。没有良好的环境,金融改革就会遇到较大阻力;当环境比较好时,改革就会事半功倍。

 

 为经济稳定发展、金融改革营造稳定良好的经济金融环境,宏观调控尤其是货币政策调控必须有力,必须根据经济形势变化灵活适度调整,加强逆周期调控。在经济过热或资产价格出现泡沫时,必须采用适当工具“慢撒气”“软着陆”,实现平稳调整;在经济衰退或遭遇外部冲击时,必须及时出手,稳定形势,增强信心。例如,在1997年亚洲金融风波期间,很多国家货币竞相贬值,有些货币贬值在30%、40%甚至50%以上,但党中央、国务院审时度势,认为人民币贬值虽然有利出口,但会加剧东南亚以及全球金融动荡局面,也不利于国内经济金融稳定,所以坚持人民币不贬值,为国内金融改革稳定发展奠定了坚实基础。2008年国际金融危机期间,我国“出手快、出拳重、措施准”,成功应对了金融危机冲击,当经济在全球率先复苏并初显过热苗头时,又及时启动货币政策正常化,防止政策过冲,同时探索建立完善宏观审慎政策框架。这些措施为经济社会稳定发展营造了良好的货币金融环境,也守住了不发生系统性金融风险的底线。可以说,正是我国成功应对了1997年亚洲金融风波,才能启动国有大型商业银行股改,也正是基本完成了国有大型商业银行股改和农村金融改革,才又成功抵御了2008年国际金融危机冲击,才有可能进一步推进利率汇率市场化等改革,推动现代金融体系健康发展。

 

 ★坚持立足实际,走渐进式改革道路

 

 转轨经济的“休克疗法”和渐进式改革的目标一样,都希望市场起主导作用,把企业搞活,但不同模式效果截然不同。“休克疗法”倾向于全面否定过去的体制,在此过程中,新的机制尚未建立,涉及金融业的法律法规都直接从西方国家照搬引入。在国内缺乏相应的经济背景、实践经验以及人才储备的背景下,这么做可能导致业界和公众一般都很难理解,往往是部分先理解的人占到很大便宜,从中牟利,最终可能导致贫富差距过大,偏离改革初衷。另外,“休克疗法”不太倾向救助濒临倒闭的金融机构,苏联的金融机构在“休克疗法”后基本全垮了,之后国内先后成立了1000多家私有制的商业银行,没有一家是国有的,几乎都是小银行,这种市场结构不利于抵御金融危机冲击。同时,像中国这么大的国家全世界也没有几个,在如何处理中央与地方关系等问题方面,可借鉴的国际经验比较少,诸多改革很难参照标准模式一步到位,只能坚持走渐进式改革道路。

 

 相比而言,我国的渐进式改革更符合人的一般认识规律。从过去的计划经济转向市场经济体制并谋划下一步发展时,总有个逐步转变、逐步适应的过程,很多传统思想理念很难在短期消除。有的时候,往前走两步甚至会往后退一步,但总体仍是向前的。从金融和实体经济关系的角度看,通常实体经济的改革开放步子走得快一些,或者说实体经济改革开放发展到一定程度,金融业就要加快推进自身的改革开放,跟上实体经济改革开放的步伐,更好地提供金融服务。反之,如果在实体经济的企业改革还没有充分展开,企业还没有获得充分自主权、公司治理还没有充分建立的情况下,金融企业要实现自主经营、建立现代企业制度、形成规范的公司治理等,也是不现实的,有的时候甚至会因为实体经济遭受重创,一些金融改革不得不暂停。另外,从我国实践来看,“摸着石头过河”还体现在对自下而上式改革的重视,因为很多改革造成的影响可能很大,“试错”成本很高,采取小范围试点,可以减少这种成本,一旦发现有问题,也可以很好地控制风险、吸取经验教训。

 

 坚持渐进式改革,还体现在协调配合,把握改革发展的节奏和机会窗口方面。从过去经验看,一般会先提出一个单子,列出需要推进的重大的改革开放任务,同时研究其横向配合关系和优先顺序。例如,有些工作需要财税部门配合,有些则需要商务部门配合,还有些需要外交部门或者国际组织配合等。实际上,经济转轨过程中推进金融改革,各项政策的选择、设计和配套的形成过程也是各方面达成共识的过程。

 

 新世纪以来,尤其是党的十八大以来,在党中央、国务院的正确领导下,我国金融改革发展蹄疾步稳,重要领域和关键环节改革取得突破性进展。金融体系市场化、双向开放水平明显提高,现代化金融体系更加完善,对经济社会平稳健康发展形成了有力支撑。展望未来,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,金融体系改革发展开放面临诸多新的挑战和任务。我们坚信在党中央、国务院的坚强领导下,中国金融事业的巨轮将继续扬帆远航,行稳致远,再创金融改革发展新辉煌!

 

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